La orientación de los recursos municipales a la formación del cuerpo de empleados integra una lógica política con dos componentes fundamentales: la producción de respuestas inmediatas frente a los sectores sociales más necesitados y la subordinación del aparato municipal al desarrollo de estrategias de acumulación política partidaria.
El crecimiento exagerado del empleo municipal, sin programas, que genera un aparato desconocido e ineficaz que tiende a concentrarse a tareas administrativas, con una mínima e insuficiente asignación a posiciones productivas (obras y servicios)[1], es el resultado del predominio de una lógica de operación política. Esa orientación de los recursos municipales suele ser parte fundamental del desarrollo de relaciones clientelísticas[2].
Si bien es esos casos el resultado más importante de la gestión local parece ser el empleo (en que se destina la parte más importante de los recursos), los otros bienes y servicios (tierra, vivienda, alimentos, asistencia en caso de inundaciones, infraestructura urbana, servicios de agua potable, cloacas, electricidad, etc.) tienden también a ser ofrecidos a los sectores populares como parte del desarrollo de estrategias partidarias de acumulación de poder.
Para obtener estas “ventajas”, los sectores populares se vinculan por intermedio de sus organizaciones vecinales o partidarias con funcionarios municipales que puedan proporcionarles o gestionar su otorgamiento. Ese proceso de gestión-demanda constituye para las asociaciones de base un canal privilegiado de satisfacción de las necesidades de los pobladores de los barrios. Son así mediadores entre las necesidades populares y las instancias de decisión que tienden a “seleccionar” las demandas en función de las redes de apoyo clientelares y a rechazar aquellos propósitos que, aunque estén basados en diagnósticos técnicos o políticos sobre la realidad, se propone dar respuestas por dentro de dichas relaciones clientelísticas.
El clientelismo político, en estos términos, implica la subordinación de la “clientela”, cuya incorporación no es el resultado de una comunidad ideológica ni política, como tampoco de la coincidencia o alianza de intereses, sino de la imposibilidad, total o parcial, de satisfacer sus necesidades en el mercado o a través de las políticas sociales formales.
El vínculo clientelístico reduce la representación política subordinándola a estrategias de acumulación política local, en principio intrapartidarias y, luego, en la lucha entre los partidos por los puestos electivos y por el apoyo al ejercicio de los cargos obtenidos.
Por detrás de la respuesta clientelar, existe la dificultad, sino la incapacidad, de las municipalidades para enfrentar las necesidades populares con medios que, pudiendo articularse de manera rápida, den respuestas a largo plazo. Se consolida, entonces, un estilo “inmediatista” de gestión que tiende a limitarse a la producción de un reducido espectro de “productos” en función de demandas puntuales y a cambio de apoyo político, en vez de respuestas programadas a los problemas de los sectores populares urbanos que tengan en cuenta la problemática urbana global.
Responder básicamente a las necesidades populares incorporando empleo sólo puede beneficiar a un número limitado de miembros de la sociedad (elegidos por su vinculación con redes clientelares). Esto, combinado con la dificultad para realizar obras y prestar servicios por falta de recursos y la ausencia de un sistema administrativo para encararlos, disminuye el rendimiento general de la gestión municipal. Los recursos existentes, entre ellos el capital humano, tampoco son plenamente aprovechados al no existir políticas que orienten su utilización en un esquema administrativo mas racional. El resultado es la tendencia a la conformación de un aparato administrativo ineficaz, con la consiguiente pérdida de su legitimidad en la sociedad local.
–a.- el estilo político de relación del aparato municipal con la sociedad local, que dependerá, en una gran medida, de la orientación de los partidos políticos locales. A su vez, tal orientación dependerá de su relación con diferentes componentes de la dinámica partidaria: aspectos ideológicos-políticos que dan sentido a la organización partidaria, organización y funcionamiento interno en la toma de decisiones, el referente social que el partido desarrolla y los vínculos que establece con la sociedad local. No dejan de intervenir componentes que hacer referencia a aspectos de tipo individual: las condiciones personales de sus miembros y dirigentes y en particular su ética política, aunque no se trate simplemente de un problema de “hombres” sino de relaciones.
–b.- otra de las deficiencias, es la limitada capacidad para elaborar programas macroestructurales, cuya resolución está en manos de otros niveles estatales. Sin embargo, p.ej. en el tema del desempleo, han ensayado una respuesta que ha agudizado aún más la crisis del sistema: la incorporación de personal a la planta administrativa municipal, mecanismo que traslada el problema al déficit público.
Este ofrecimiento discrecional del recurso público más cercano a las necesidades y demandas sociales – ante la imposibilidad o incapacidad de lograr acuerdos de desarrollo económico por la generación de oportunidades laborales – forma parte de un amplio espectro de ofrecimientos discrecionales (clientelismo).
Al no haber mecanismos de convocatoria y selección para el ingreso, el empleado que conoce las vacantes que se producen, solicita a sus superiores el ingreso de los “suyos”. Así, en un marco de información restringida sobre el tema, se genera un alto grado de parentesco entre los integrantes de los planteles estables de la estructura orgánica funcional. Este fenómeno sustenta la paradoja fundacional de la burocracia municipal: los empleados de planta se arrogan la defensa de la “neutralidad política” de la organización, pero su ocupación tiene lugar por caminos alejados de la racionalidad invocada.
A su vez, y lo más paradójico de esto, es que el poder político tiene dificultades a la hora de relacionarse con el entramado burocrático que lo secunda: su personal de planta que se “adueña” de la gestión en nombre de un saber dado por la experiencia y por la pertenencia más estable a la organización. El político se topa con las resistencias que el aparato administrativo ofrece a sus programas y voluntades, mientras el personal estable justifica esta resistencia aduciendo que la fugaz presencia del político lo inhabilita para tomar decisiones racionales. Prefiere tomar decisiones per se, amparado en el conocimiento de una normativa cuya aplicación no le despierta dudas ni le sugiere alternativas. Estas racionalidades opuestas conviven, a su vez, con una lógica tecnocrática dedicada a la confección del presupuesto, al diseño de la arquitectura organizacional, a la elaboración de proyectos urbanos o dictámenes sobre los más variados temas, desde cargos no políticos consagrados por la norma (juez de falta, jefe de compra, contador y tesorero municipal) o desde oficinas de planeamiento o asuntos legales[1].
–C.- como venimos planteando, buena parte de las limitaciones municipales se vinculan con su dependencia de los regímenes provinciales, las que a su vez dependen del gobierno federal, en un contexto de fuerte centralización estatal. Aceptando esta proposición, puede suponerse que la debilidad de las Municipalidades para hacerse cargo de los problemas de la producción de la ciudad y la satisfacción de las necesidades de la población de menores recursos es, también, una consecuencia de aquella centralización.
Es Evidente que la debilidad municipal se debe a su limitada disponibilidad de recursos financieros. También está asociada a la limitación de atribuciones, p.ej. legislativas, impositivas y operativas. Pero además, buena parte de las dificultades del Municipio se relacionan con sus condiciones de organización y funcionamiento: aspectos administrativos y organizacionales, condiciones del personal, etc. Este tercer tipo de dificultades suele asociarse a la debilidad financiera y, por ende, a la necesidad de descentralizar a favor de las municipalidades.
Si las municipalidades no cumplen con sus funciones o no lo hacen de manera correcta por falta re recursos financieros, parecería que el incremento de sus ingresos modificaría su papel en la ciudad y frente a las necesidades de la población. Sin embargo, podemos pensar que no es necesariamente así.
Las municipalidades manejan, sin dudas, presupuestos limitados, pero más de un habitante de la ciudad no asociaría los problemas locales a la falta de fondos sino de uso que se hace de los recursos municipales. Es evidente que el problema más inmediato en relación con los recursos es su cuestionable asignación. Una planta de personal que supera los seis mil empleados, p.ej., significa una importante cantidad de recursos: por una parte financieros, que se utilizan para pagar salarios; por más que éstos sean bajos, pero sobre todo, porque se cuenta con una fuerza de trabajo cuyo potencial productividad tiene una fuerte significación, aún, financiera.
En consecuencia, el problema central no parece estar solamente en la cantidad de los recursos y, por ende, en la centralización financiera del Estado, sino además en los procesos locales de toma de decisiones sobre el uso de esos recursos.
Si las municipalidades en las que predomina un modelo de gestión basado en relaciones clientelares recibieran un fuerte incremento de sus presupuestos, cuál sería el destino de esos fondos nuevos. La respuesta parece depender menos de las relaciones entre los niveles de la organización estatal que del modelo de gestión que predomine a nivel local y, por ende, del tipo de relaciones políticas locales.
Si esto es así, de poco valdría modificar las relaciones de centralización-descentralización si no se alteran las prácticas políticas que determinan la significación que, a nivel local, toman aquellas relaciones.
Mas aún, la pérdida de legitimidad de los aparatos municipales, resultado del predominio de una orientación política de acumulación, parece ser interpretada por la población como el deterioro de los mecanismos de representación política y, en ese sentido, tiene efectos en las decisiones electorales.
[1] Es imprescindible la creación de organismos dedicados al examen e investigación del Municipio y del urbanismo, para fomentar la conciencia municipalista, perfeccionar las instituciones locales, capacitar a funcionarios y empleados e intercambiar antecedentes y experiencias con otros países.
[1] Ello se suma a una limitada calificación del personal municipal, que junto a los bajos salaries, a la falta de recursos materiales de trabajo y a la desorganización administrativa completan el cuadro de un servicio que tiende al caos.
[2] El crecimiento del empleo público municipal, así como en muchos casos del provincial, además de su función en las relaciones clientelares mencionadas, tiene un papel fundamental en la incorporación de población desempleada que las débiles actividades privadas no logran incluir. De esa manera se contribuye a su sobrevivencia y se evita o disminuye la emigración o líneas de confrontación, a la vez que se contribuye a mantener el mercado local de consumo.
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