CONCLUSIONES.

Después de analizar aquellas variables que han llevado a considerar al Régimen Municipal en crisis, donde las configuraciones sociales de la era de la globalización sorprenden al municipio trabajando a puertas cerradas, atrincherado detrás de sus mostradores, con serias debilidades estructurales y recursos humanos escasamente calificados, no sólo para afrontar los nuevos desafíos también para dar cuenta a los tradicionales.

Así, concluimos, que la construcción de la sociedad local es el desafío del Estado Municipal. Este es el rol que está llamado a cumplir, aún cuando no está sólo en el escenario territorial: lo local está cruzado por lo regional, por el mercado, por los otros niveles estatales, por decisiones que se toman en geografías lejanas.

Sin perder de vista ni desacreditar al Estado Nacional o Provincial (los que no pueden abdicar de la construcción de proyectos integrales, ligados a la identidad y al sentido de “Nación”), en el escenario de la globalización, los Municipios están llamados a ser quienes organicen y den sentido a las políticas de distinto origen que se aplican en el territorio. Anunciando sus debilidades, planteándose el desafío de su propia transformación, los Municipios deben ser capaces de convocar y ordenar las voluntades que se relacionan, de una u otra manera, con el espacio local.

Las nuevas urbanizaciones, las autopistas y los centros comerciales, el espacio virtual y la aldea global, pueden destruir la comunidad territorial. Pero también pueden potenciarla hasta límites insospechados, si el Municipio está en condiciones de planificar una estrategia que supere viejos organigramas y temores. El cometido último será, y en esto no hay discrepancias, CONSTRUIR COMUNIDAD, en esta, nuestra casa: Argentina.

Para lo cual, el Municipio - en general -, deberá enfrentar y resolver los siguientes problemas:

1.- Ausencia de un plan estratégico de gobierno: una sensación recurrente tanto entre los funcionarios como entre los agentes, es la de estar realizando acciones erráticas, que no responden a un plan preestablecido. Es como correr detrás de la zanahoria. El tiempo parece escurrirse atendiendo cuestiones urgentes, mientras grupos o individuos presionan sobre la organización hasta “arrebatarle” la respuesta que esperan.

2.- Tensión permanente entre la lógica política, la racionalidad técnica y la lógica administrativa: la convivencia conflictiva entre las distintas racionalidades da lugar a un conjunto de acciones de gobierno que no dan cuenta de la voluntad política originaria. Mientras se elabora el presupuesto según mecanismos de vieja data, se administran programas provinciales y nacionales de diversa índole, esta voluntad política se diluye y debilita.

3.- Organigramas distorsionados, con superposiciones y faltantes: la estructura orgánica responde a un modelo piramidal que hoy se debate por su incapacidad de dar respuestas a las demandas sociales actuales. Se observa una arquitectura sobredimensionada a nivel de jefaturas intermedias y procesos administrativos complejos por la prestación de servicios (ej. trámites de habilitación). Las jefaturas son productos de negociaciones salariales antes que una necesidad de la organización o del proyecto de gobierno. Por sus características, desalientan el trabajo en equipo.

4.- Baja productividad: existe la convicción, tanto en la sociedad como entre los propios integrantes de los gobiernos locales, que cualquier servicio prestado por el Municipio podría hacerse mucho mejor, con los mismos recursos. La normativa parece, incluso, poner trabas a la eficacia y la eficiencia. Los sistemas de evaluación y control son anacrónicos, de tipo ex-post.

5.- Problemas de recaudación. Bajos índice de cobrabilidad. Gestión económica difusa: los problemas de recaudación y los índices de cobrabilidad reflejan el desinterés social por el sostenimiento del aparato burocrático municipal. A este problema se le suma un débil poder de policía, que poco puede hacer frente a las deudas que se generan. Por otra parte, la realidad económica financiera del Estado-municipal es difusa. Evaluar la prestación de servicios en relación con la recaudación y los ingresos por coparticipación no es tarea sencilla, por lo que no siempre los municipios están dispuestos a encararla. En muchos casos, los gobierno municipales no tienen idea de lo que cuesta proporcionar los servicios que ofrecen, ni poseen sistemas de evaluación de calidad, ni saben hasta qué punto la prestación satisface a los destinatarios.

6.- Políticas de recursos humanos “de hecho”: no existen sistemas aceitados de convocatoria, selección, ingreso, inducción, capacitación y evaluación de desempeño, la que se vincula al fenómeno clientelístico ya mencionado. Cuando estos sistemas existen, se convierten en formalidades a cumplir. El régimen escalafonario, que generalmente agrupa al personal según categorías que no responden a las nuevas misiones institucionales, pierde vigencia y vigor normativo por alcanzarse rápidamente los niveles de máxima remuneración que propone.

7.- Participación comunitaria reciente, “sospechada” por el plantel burocrático: las nuevas formas de representación social no son reconocidas por el aparato burocrático. Por otra parte, la crisis de representatividad que golpea al Departamento Deliberativo aún no ha disparado en ese ámbito nuevas formas de participación.

8.- Espacio físico y recursos desaprovechados: la distribución del espacio institucional y del equipamiento es producto de las negociaciones y conflictos entre los núcleos internos de poder que luchan por su posesión, por lo que no responde a prioridades establecidas desde la conducción.

9.- Comunicaciones deficientes: no se realizan reuniones y no se administran comunicaciones escritas del tipo memos, notas, circulares, etc., que faciliten el intercambio. En relación con las reuniones que logran concretarse, los problemas organizativos suelen desprestigiarlas. En cuanto a las comunicaciones externas, se observan las tradicionales oficinas de prensa y difusión, desde las que no se plantea una política de comunicación social y atención al público.

La recuperación, restauración o revalorización del Municipio no vendrá dada ni se justificará porque lo disponga norma alguna, sino que será resultado de la imposición de la realidad social, en el contexto de la restauración de las instituciones democráticas y republicanas, como de la reconstrucción económica y social.

Por último, la institución MUNICIPAL tiene su razón de ser y existir en:

A) la satisfacción de necesidades colectivas y locales.

B) la imposibilidad fáctica de que la Administración Central Nacional o Provincial, puedan atender directamente las necesidades locales y dirigir y controlar las actividades y servicios que demande la satisfacción de esas necesidades.

C) la necesidad de descentralización del Estado Nacional o Provincial un conjunto de servicios públicos y sociales a favor del Municipio y en función de los complejos y esenciales cometidos que debe asumir la Nación y la Provincia.

D) la necesidad de establecer centros de poder local autónomo, respecto al gobierno central, para impedir el avance de éste y fortalecer el régimen democrático-representativo.

B) 11.- Deficiencias en el Concejo Deliberante.

Las DEFICIENCIAS EN EL CONCEJO DELIBERANTE:

a.- Al asumir un nuevo Concejal electo en el concejo Deliberante, se le presenta el problema de ¿cómo representar, dar cuenta de lo que “quiere el pueblo”? ¿Cómo hacerlo realidad? Al mismo tiempo, ¿Cómo conservar el poder? Las decisiones de un representante no son inocentes en este sentido, y es lícito reconocerlo: se trabaja continuamente para preservar y acumular poder, para retener la lealtad de quienes sustentan una candidatura con fichas de afiliación. Se trabaja desde un “aparato” que condiciona y que pide cuentas al que de alguna manera lo representa. El desafío de ampliar la representación abarcando a quienes no participan de la contienda es, quizás, lo que divida aguas entre las viejas y las nuevas formas de hacer política.

b.- Por otra parte, la Democracia llama a los representantes a deliberar para tomar las mejores decisiones, la que luego hará realidad el Departamento ejecutivo. Pero, ¿Cuánto puede esperar la sociedad de fin de siglo?

Según la Ley Orgánica Municipal, mucha “ejecución” depende de lo que diga el Concejo Deliberante: el escalafón, la creación de áreas, las contrataciones, elección del delegado. Pero el Poder ejecutivo parece optar por armar programas y tomar decisiones a un ritmo vertiginoso, muchas veces sin pasar por el Concejo, por lo que no es casual que el Estado Provincial haya habilitado a los Intendentes a tomar decisiones pro vía reglamentaria para abreviar tiempos.

No sólo el Ejecutivo y la gente, también el Concejal siente que la deliberación es infértil, que le lleva tiempo y no conduce a nada. En su afán por resolver las cosas y no sólo “deliberar”, se convierte en un “distribuidor” de tarjetas personales para que la gente sea mejor atendida por el Ejecutivo o en un gestor de subsidios y programas, saliendo de alguna de su rol. Cada día, trabajando entre 10 y 14 horas, el representante siente que termina con las manos vacías. Y, lo que es peor, con una acusación en su contra: la inoperancia.

El estudio de las comisiones y la aprobación en asamblea son métodos propios de un tiempo en que se vivía a otro ritmo. Salvo que exista una nueva manera de deliberar, una manera que aún no se exprese en el recinto. Este es otro de los desafíos que debe afrontar los representantes.

c.- Las viejas formas de acumulación de poder – la confrontación, fundamentalmente – alcanzaba para liderazgos unívocos dentro de una estructura partidaria “compacta”. Hoy la tarea se complica y hay que gobernar con la opinión de todos, con liderazgos más flexibles y construidos desde el consenso.

Las Iglesias, las Organizaciones no Gubernamentales, los dueños de FM, los comerciantes, las mujeres, quienes dedican su vida a la tercera edad, los discapacitados o los menores hacen oír su voz más allá de las estructuras partidarias, formando lo que se conoce como Tercer Sector. También los líderes que resultan de los programas gubernamentales se levantan como voces a tener en cuenta.

Sin embargo, la lógica de poder exige dejar de lado ciertas voces. Algún caudillo exige seguir siendo la única voz de un barrio o sección…Conformar equipos legislativos, aceptar diferentes opiniones y sumarlas, en un proyecto superador es otro desafío político.

d.- Al llegar al recinto el Concejal se encuentra con una normativa que hasta ese momento le había resultado lejana: la Ley Orgánica Municipal se presenta con todos sus vericuetos y reglamentaciones, y muy bien acompañada: la defienden la Ley de Procedimientos Administrativos, el Reglamento de Contabilidad y el Honorable Tribunal de Cuentas.

El edil observa que debe seguir ciertas formas para controlar y legislar, las dos funciones que le han sido asignadas. Pero no las maneja con soltura: no ha tenido tiempo de conocerlas porque se ha dedicado a la acción política-partidaria, la que lo llevó a su banca. Muchas veces lo descalificarán, dirán que no está capacitado y él se encontrará ante una disyuntiva que lo desorienta. Le ha dedicado mucho tiempo reconocer el camino que lo llevó a ser concejal y sin embargo “no está preparado”, ¿en qué se equivocó? ¿Qué tiempo podría dedicarle a su formación, su la política se consume el tiempo vorazmente dejando apenas algún resquicio para los seres queridos? ¿Cómo convertirse de un día para el otro en un experto en procedimientos administrativos, en un excelente redactor de ordenanzas y decretos, en un auditor capaz?

e.- la Mesa de Entrada del concejo y los Bloques comienzan a ser es escenario de un desfile interminable de dirigentes, vecinos y militantes quienes, individualmente, demandan al poder político soluciones a sus problemas. No hay tiempo para un examen mayor. Se legisla sobre estos casos particulares, se buscan soluciones urgentes a casos de emergencia, y el funcionamiento comienza a ser caótico. El vecino pasa a ser quien se presenta en el recinto en forma física o a través de dirigentes y personas que invocan su representación. A partir de esta realidad, el concejal está “tironeado” por sus propios proyectos – aquellos que prometió o se prometió a sí mismo -, los de su compañeros, los del Ejecutivo, los que le demanda la gente que se acerca al Concejo. Las comisiones pierden capacidad de gestión y, muchas veces, se vuelven una formalidad a cumplir. Se firma sin analizar en profundidad, se vota sin demasiada convicción, y la legislación se vuelve errática.

B) 10.- La ampliación del clientelismo burocrático.

La AMPLIACIÓN DEL CLIENTELISMO BUROCRÁTICO: la limitación de recursos financieros, la asignación del gasto, como la deuda municipal son una importante limitación para encarar proyectos que requieran grandes inversiones, sumado a la ausencia de un aparato administrativo eficaz. Que en su conjunto dificultan, hasta impedir, el cumplimiento de las atribuciones formales delegadas.

La orientación de los recursos municipales a la formación del cuerpo de empleados integra una lógica política con dos componentes fundamentales: la producción de respuestas inmediatas frente a los sectores sociales más necesitados y la subordinación del aparato municipal al desarrollo de estrategias de acumulación política partidaria.

El crecimiento exagerado del empleo municipal, sin programas, que genera un aparato desconocido e ineficaz que tiende a concentrarse a tareas administrativas, con una mínima e insuficiente asignación a posiciones productivas (obras y servicios)[1], es el resultado del predominio de una lógica de operación política. Esa orientación de los recursos municipales suele ser parte fundamental del desarrollo de relaciones clientelísticas[2].

Si bien es esos casos el resultado más importante de la gestión local parece ser el empleo (en que se destina la parte más importante de los recursos), los otros bienes y servicios (tierra, vivienda, alimentos, asistencia en caso de inundaciones, infraestructura urbana, servicios de agua potable, cloacas, electricidad, etc.) tienden también a ser ofrecidos a los sectores populares como parte del desarrollo de estrategias partidarias de acumulación de poder.

Para obtener estas “ventajas”, los sectores populares se vinculan por intermedio de sus organizaciones vecinales o partidarias con funcionarios municipales que puedan proporcionarles o gestionar su otorgamiento. Ese proceso de gestión-demanda constituye para las asociaciones de base un canal privilegiado de satisfacción de las necesidades de los pobladores de los barrios. Son así mediadores entre las necesidades populares y las instancias de decisión que tienden a “seleccionar” las demandas en función de las redes de apoyo clientelares y a rechazar aquellos propósitos que, aunque estén basados en diagnósticos técnicos o políticos sobre la realidad, se propone dar respuestas por dentro de dichas relaciones clientelísticas.

El clientelismo político, en estos términos, implica la subordinación de la “clientela”, cuya incorporación no es el resultado de una comunidad ideológica ni política, como tampoco de la coincidencia o alianza de intereses, sino de la imposibilidad, total o parcial, de satisfacer sus necesidades en el mercado o a través de las políticas sociales formales.

El vínculo clientelístico reduce la representación política subordinándola a estrategias de acumulación política local, en principio intrapartidarias y, luego, en la lucha entre los partidos por los puestos electivos y por el apoyo al ejercicio de los cargos obtenidos.

Por detrás de la respuesta clientelar, existe la dificultad, sino la incapacidad, de las municipalidades para enfrentar las necesidades populares con medios que, pudiendo articularse de manera rápida, den respuestas a largo plazo. Se consolida, entonces, un estilo “inmediatista” de gestión que tiende a limitarse a la producción de un reducido espectro de “productos” en función de demandas puntuales y a cambio de apoyo político, en vez de respuestas programadas a los problemas de los sectores populares urbanos que tengan en cuenta la problemática urbana global.

Responder básicamente a las necesidades populares incorporando empleo sólo puede beneficiar a un número limitado de miembros de la sociedad (elegidos por su vinculación con redes clientelares). Esto, combinado con la dificultad para realizar obras y prestar servicios por falta de recursos y la ausencia de un sistema administrativo para encararlos, disminuye el rendimiento general de la gestión municipal. Los recursos existentes, entre ellos el capital humano, tampoco son plenamente aprovechados al no existir políticas que orienten su utilización en un esquema administrativo mas racional. El resultado es la tendencia a la conformación de un aparato administrativo ineficaz, con la consiguiente pérdida de su legitimidad en la sociedad local.

Con respecto a este punto cabe distinguir tres aspectos:

–a.- el estilo político de relación del aparato municipal con la sociedad local, que dependerá, en una gran medida, de la orientación de los partidos políticos locales. A su vez, tal orientación dependerá de su relación con diferentes componentes de la dinámica partidaria: aspectos ideológicos-políticos que dan sentido a la organización partidaria, organización y funcionamiento interno en la toma de decisiones, el referente social que el partido desarrolla y los vínculos que establece con la sociedad local. No dejan de intervenir componentes que hacer referencia a aspectos de tipo individual: las condiciones personales de sus miembros y dirigentes y en particular su ética política, aunque no se trate simplemente de un problema de “hombres” sino de relaciones.

–b.- otra de las deficiencias, es la limitada capacidad para elaborar programas macroestructurales, cuya resolución está en manos de otros niveles estatales. Sin embargo, p.ej. en el tema del desempleo, han ensayado una respuesta que ha agudizado aún más la crisis del sistema: la incorporación de personal a la planta administrativa municipal, mecanismo que traslada el problema al déficit público.

Este ofrecimiento discrecional del recurso público más cercano a las necesidades y demandas sociales – ante la imposibilidad o incapacidad de lograr acuerdos de desarrollo económico por la generación de oportunidades laborales – forma parte de un amplio espectro de ofrecimientos discrecionales (clientelismo).

Al no haber mecanismos de convocatoria y selección para el ingreso, el empleado que conoce las vacantes que se producen, solicita a sus superiores el ingreso de los “suyos”. Así, en un marco de información restringida sobre el tema, se genera un alto grado de parentesco entre los integrantes de los planteles estables de la estructura orgánica funcional. Este fenómeno sustenta la paradoja fundacional de la burocracia municipal: los empleados de planta se arrogan la defensa de la “neutralidad política” de la organización, pero su ocupación tiene lugar por caminos alejados de la racionalidad invocada.

A su vez, y lo más paradójico de esto, es que el poder político tiene dificultades a la hora de relacionarse con el entramado burocrático que lo secunda: su personal de planta que se “adueña” de la gestión en nombre de un saber dado por la experiencia y por la pertenencia más estable a la organización. El político se topa con las resistencias que el aparato administrativo ofrece a sus programas y voluntades, mientras el personal estable justifica esta resistencia aduciendo que la fugaz presencia del político lo inhabilita para tomar decisiones racionales. Prefiere tomar decisiones per se, amparado en el conocimiento de una normativa cuya aplicación no le despierta dudas ni le sugiere alternativas. Estas racionalidades opuestas conviven, a su vez, con una lógica tecnocrática dedicada a la confección del presupuesto, al diseño de la arquitectura organizacional, a la elaboración de proyectos urbanos o dictámenes sobre los más variados temas, desde cargos no políticos consagrados por la norma (juez de falta, jefe de compra, contador y tesorero municipal) o desde oficinas de planeamiento o asuntos legales[1].

–C.- como venimos planteando, buena parte de las limitaciones municipales se vinculan con su dependencia de los regímenes provinciales, las que a su vez dependen del gobierno federal, en un contexto de fuerte centralización estatal. Aceptando esta proposición, puede suponerse que la debilidad de las Municipalidades para hacerse cargo de los problemas de la producción de la ciudad y la satisfacción de las necesidades de la población de menores recursos es, también, una consecuencia de aquella centralización.

Es Evidente que la debilidad municipal se debe a su limitada disponibilidad de recursos financieros. También está asociada a la limitación de atribuciones, p.ej. legislativas, impositivas y operativas. Pero además, buena parte de las dificultades del Municipio se relacionan con sus condiciones de organización y funcionamiento: aspectos administrativos y organizacionales, condiciones del personal, etc. Este tercer tipo de dificultades suele asociarse a la debilidad financiera y, por ende, a la necesidad de descentralizar a favor de las municipalidades.

Si las municipalidades no cumplen con sus funciones o no lo hacen de manera correcta por falta re recursos financieros, parecería que el incremento de sus ingresos modificaría su papel en la ciudad y frente a las necesidades de la población. Sin embargo, podemos pensar que no es necesariamente así.

Las municipalidades manejan, sin dudas, presupuestos limitados, pero más de un habitante de la ciudad no asociaría los problemas locales a la falta de fondos sino de uso que se hace de los recursos municipales. Es evidente que el problema más inmediato en relación con los recursos es su cuestionable asignación. Una planta de personal que supera los seis mil empleados, p.ej., significa una importante cantidad de recursos: por una parte financieros, que se utilizan para pagar salarios; por más que éstos sean bajos, pero sobre todo, porque se cuenta con una fuerza de trabajo cuyo potencial productividad tiene una fuerte significación, aún, financiera.

En consecuencia, el problema central no parece estar solamente en la cantidad de los recursos y, por ende, en la centralización financiera del Estado, sino además en los procesos locales de toma de decisiones sobre el uso de esos recursos.

Si las municipalidades en las que predomina un modelo de gestión basado en relaciones clientelares recibieran un fuerte incremento de sus presupuestos, cuál sería el destino de esos fondos nuevos. La respuesta parece depender menos de las relaciones entre los niveles de la organización estatal que del modelo de gestión que predomine a nivel local y, por ende, del tipo de relaciones políticas locales.

Si esto es así, de poco valdría modificar las relaciones de centralización-descentralización si no se alteran las prácticas políticas que determinan la significación que, a nivel local, toman aquellas relaciones.

Mas aún, la pérdida de legitimidad de los aparatos municipales, resultado del predominio de una orientación política de acumulación, parece ser interpretada por la población como el deterioro de los mecanismos de representación política y, en ese sentido, tiene efectos en las decisiones electorales.

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[1] Es imprescindible la creación de organismos dedicados al examen e investigación del Municipio y del urbanismo, para fomentar la conciencia municipalista, perfeccionar las instituciones locales, capacitar a funcionarios y empleados e intercambiar antecedentes y experiencias con otros países.

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[1] Ello se suma a una limitada calificación del personal municipal, que junto a los bajos salaries, a la falta de recursos materiales de trabajo y a la desorganización administrativa completan el cuadro de un servicio que tiende al caos.

[2] El crecimiento del empleo público municipal, así como en muchos casos del provincial, además de su función en las relaciones clientelares mencionadas, tiene un papel fundamental en la incorporación de población desempleada que las débiles actividades privadas no logran incluir. De esa manera se contribuye a su sobrevivencia y se evita o disminuye la emigración o líneas de confrontación, a la vez que se contribuye a mantener el mercado local de consumo.

B) 9.- Distorsiva relación municipalidad-población.

UNA DISTORSIVA RELACIÓN MUNICIPALIDAD-POBLACIÓN: las municipalidades, en ciertos casos, llevan a cabo diferentes formas de asociación con cierta franja de la población: éstas contribuyen con recursos para hacer posible la realización de ciertas obras y la prestación de algunos servicios. Se da así misma una “ampliación” material de los recursos que moviliza la municipalidad, sobre la base de los aportes de los “beneficios”. Las formas más comunes suponen la organización de la población que contribuya con tiempo de trabajo, algunos insumos (cemento, p.ej.) o herramientas, mientras que la municipalidad pone la dirección y las maquinarias. Así se construyen o arreglan calles, veredas y desagües, p.ej. De la misma manera, algunas Municipalidades apoyan experiencias de autoconstrucción de viviendas.

Con estos cambios, estos sectores de la población son identificados y diferenciados dentro del conjunto de la población de la ciudad.

Sin embargo, ésta, ya no es atendida como unidad homogénea, porque existen beneficiarios particulares de la gestión local. Si bien, así, es posible reconocer demandas que de otra forma quedarían sin atender, no se alteran los determinantes de la exclusión de importantes sectores de la población urbana, ya que no se actúa sobre las condiciones económicas de la ciudad. Por otra parte, esos cambios posibilitan únicamente una gestión puntual con baja capacidad de multiplicación, debido a que se basan en los recursos locales, en particular los que puede movilizar cierta parte de la población con propios recursos, sin que el aparato municipal esté en condiciones de superar esa limitación.

De hecho, gran parte de la carga de las políticas sociales tiende a ser transferida a la población para su resolución.

En este marco, además, no existe un “centro” que coordine a los actores que intervienen en la gestión local. La municipalidad no logra establecer normas firmes para regular los comportamientos del conjunto de los actores públicos y privados y, en el caso de que éstas existan, es incapaz de controlarlas debidamente. Las unidades políticas presentes (provinciales y municipales) operan en forma paralela e incluso superpuesta, generando un sistema desarticulado no sólo por la falta de coordinación, sino también por los fuertes déficit de comunicación y cooperación.

B) 8.- Anacronismo del "modelo clásico" de organización del gobierno local.

Un ANACRONISMO DEL “MODELO CLÁSICO” DE ORGANIZACIÓN DEL GOBIERNO LOCAL: las experiencias de gestión municipal se vienen dando como esfuerzos para adecuar o actualizar a una “modelo clásico” de organización del gobierno local. Modelo que no corresponde ya a las características de la sociedad urbana de hoy. Por lo que debe superar tal “anacronismo” generando cambios que impliquen una ampliación y renovaciones que puedan interpretarse como inicios de una transición hacia un modelo de gestión diferente.

Este modelo al que denominamos “clásico” supone una municipalidad que se corresponde con una sociedad caracterizada por la integración social y económica de la población, aunque con limitada integración política. Una municipalidad que se hace cargo de una sociedad urbana relativamente homogénea, en la que sus miembros, aunque sean “pobres”, tienen capacidad para enfrentar, en cierto grado al menos, los compromisos de la producción urbana y la satisfacción de sus necesidades.

Este modelo presupone una sociedad compuesta por ciudadanos que están integrados a un mercado que tiende a redistribuir las riquezas a medida que se crean. Las relaciones políticas locales se basan en instituciones representativas (Intendente y Concejo Deliberante) y la representación local se ejerce en votaciones periódicas para elegir a sus integrantes.

En este modelo, la gestión municipal elabora sus resultados definiendo a la población como una unidad homogénea, sin diferencias situacionales, más allá del reconocimiento de la existencia de desigualdades sociales. Además, supone el crecimiento de las actividades urbanas, de allí que sea necesario regularlo y controlarlo, pero no promoverlo.

La oferta municipal consiste, predominantemente, en la regulación de las acciones privadas y públicas que configuran la ciudad y en la producción de obras y\o prestación de servicios.

En los últimos años, si bien globalmente la economía nacional se mostró relativamente dinámica, ello no significó la disminución de la pobreza ni de las desigualdades, sino su permanencia y aun su ampliación. Por otra parte, las fuertes crisis económicas que se han venido suscitando han debido ser enfrentadas con políticas de ajuste estructural que van provocando una paulatina y creciente recesión.

La pobreza se vuelve estructural y, más aún, la sociedad urbana actual incluye a un conglomerado importante de población que no puede considerarse pobre en el sentido tradicional. Si bien está por debajo de la llamada línea de pobreza, su rasgo fundamental es la exclusión del mercado de trabajo y de los mercados de consumo básicos. Por otra parte, segmentos cada vez más importantes de la población pierden capacidad de movimiento en el espacio urbano y, por ende, tiende a desaparecer la accesibilidad de la oferta diferenciada de servicios e infraestructura que caracteriza a una ciudad.

Un indicador de esa nueva situación lo constituye la transformación del consumo alimentario que, de ser el típico consumo individual (familias – individuo), es cada vez más un consumo colectivo, dependiente de una gestión total o parcialmente social (comedores escolares o populares, huertas populares, cooperativas de compras, producción colectiva de pan, etc.). Por otra parte, esa población no encuentra canales de expresión política que se hagan cargo de su posición en la estructura social y, por eso, tiende a una relativa exclusión de la vida política representativa.

Frente a esa “nueva” sociedad, el modelo clásico se muestra incapaz de cumplir sus funciones. Queda sobrepasado, volviéndose un ámbito de desarrollo de prácticas que intentan asir una realidad que se va de sus manos, al tiempo que da lugar a prácticas políticas que desnaturalizan su función.

B) 7.- Incipiente construcción social del ámbito municipal.

Una INCIPIENTE CONSTRUCCIÓN SOCIAL DEL ÁMBITO MUNICIPAL: existe una ausencia conceptual y práctica del ámbito municipal en la conciencia y en la vida del ciudadano.

En países desarrollados, el Municipio es el ámbito real de convivencia cotidiana, y es también el ámbito práctico de participación ciudadana.

En consecuencia, los distritos administrativos descentralizados y autónomos asumen responsabilidades por la identificación y la solución de una gran cantidad de problemas en la vida cotidiana del vecino.

El empleo, la educación, la actividad cultural, el deporte, la seguridad pública y la infraestructura y prestación privada o pública de servicios sociales son asuntos que se plantean y se resuelven a nivel puramente local.

La provincia de Buenos Aires sólo tiene instituciones provinciales que proyectan decisiones para todo el común del territorio bonaerense. En esta situación, los gobiernos municipales se desentienden de los problemas y ni siquiera se proponen tener políticas, programas e instituciones municipales para enfrentar los problemas locales.

A nuestra sociedad le falta todavía emprender la construcción conceptual, institucional, jurídica, política y social de lo MUNICIPAL.

No existe una idea, una noción, realmente afianzada en la cultura política y en la organización social, de que la calidad de vida de los ciudadanos se juega en una gran medida en el ámbito municipal.

B) 6.- Las propuestas políticas que escapan a la realidad social.

Las PROPUESTAS POLITICAS QUE ESCAPAN A LA REALIDAD SOCIAL: Al analizar las distintas ofertas políticas que se presentan como alternativas por los diversos Partidos Políticos, está presente en ellos un mismo discurso: la política entendida como herramienta para el desarrollo de la economía, ignorando o descartando los factores no económicos (culturales, históricos, psicosociales, de hábitus), fundados en que éstos no son mensurables y, por tal, no evaluados por el análisis económico, por los economistas. Lo que determina que sus técnicos crean o entiendan que las sociedades se “ajustan” psicológica, social, cultural y políticamente a los cambios estructurales, a medida que se producen.

Al mismo tiempo, un proyecto político que se enfoca desde esa óptica puramente economicista, no logra advertir que lo evaluado como “obstáculos sociales” al desarrollo son conductas profundamente arraigadas en los hábitos y costumbres de los individuos de una comunidad, enmarcados en institucionalizadas prácticas sociales, que integran sistemas de valores con lo que deciden qué una cosas son buenas y otras malas, algunas más importantes y oras menos; y por sí valoradas al momento de construir las preferencias políticas por parte del electorado que, en definitiva, determinará el éxito o el fracaso del proyecto.

Por ende, se debe comprender a lo económico como naturalmente emanado de un proyecto histórico-político de carácter intrínsicamente nacional, social y cristiano-occidental.

En tal sentido, el objetivo fundamental es servir a la sociedad como un todo, y al hombre no sólo como sujeto natural sometido a necesidades materiales de subsistencia, sino también como persona moral, intelectual y espiritual. La actividad económica debe dirigirse a fines sociales y no individualistas, respondiendo a los requerimientos del hombre integrado en una comunidad y no a las apetencias personales.

B) 5.- Falta de recursos propios.

La FALTA DE RECURSOS PROPIOS, en la medida que el municipio recibe de la Provincia gran parte de sus recursos, es obvio que carecen del sustento económico necesario para desarrollar ampliamente -y de manera sostenida y eficiente – sus posibilidades.

No escapa a esto un mal proceso de descentralización llevado a cabo, que ha terminado por afectar los escasos recursos comunales, en que se produce la transferencia de servicios a la órbitas locales, sin asegurar las formas necesarias para su funcionamiento, o sin siquiera preverlos.

Las obras y servicios se realizan a cambio de pago de tasas que efectúa la población usuaria. En consecuencia, la municipalidad no cuenta con recursos “libres”, sino como retribución (precio), y los servicios solamente pueden prestarse a quienes los pagan, salvo que se calcule una pequeña proporción de subsidio.s El subsidio, como instrumento para una política de retribución, no está previsto por el sistema de financiamiento. Más aún, no se prevén recursos para financiar políticas sociales. En consecuencia, la estrategia municipal se circunscribe a la administración de sus recursos institucionales y financieros.

B) 4.- Burocratización.

La BUROCRATIZACIÓN: sumado a lo anterior, se le agrega que los Municipios - especialmente las grandes conglomeraciones - se han y van burocratizando, originando una estructura administrativa costosa que recae sobre la comunidad, la cual debe pagar altas tasas por servicios insuficientes e ineficientes.

No es algo fuera de lo común ya observar presupuestos municipales que se agoten en el pago de los salarios (los cuales, pese a su incidencia presupuestaria, resultan de pobrísimo nivel) de sus agentes y funcionarios. Tal es el grado de deformación, que la organización se consume a sí misma: estructuras inadecuadas y excesivas, procesos y sistemas irracionales, tecnología desactualizada. Son caracteres comunes a las diversas entidades comunales bonaerenses.

B) 3.- Debilitamiento de la relación municipio-vecino.

El DEBILITAMIENTO DE LA RELACIÓN MUNICIPIO-VECINO, el Municipio, como dijimos, es relación de vecindad. Es el ámbito político y administrativo más inmediato al ciudadano, en el cual éste puede y debe participar y formar parte de una manera más efectiva.

Se ha venido resintiendo la relación Municipio-Vecino, por que se ha obstruido y enrarecido la participación política y social.

Si bien la democracia se materializa con la participación electoral, a través de la emisión del voto, ésta no es la única forma de participación política. Hay otras formas, previstas en la mayoría de las normas constitucionales provinciales u orgánicas municipales, como el plebiscito, el referéndum, la iniciativa popular, procedimientos semidirectos de gobierno por el pueblo. Aún cuando legislados, son pocas las veces que se los ha aplicado en democracia.

Otra modalidad de participación es la social. Si bien las asociaciones de vecinos, cualquiera sea su denominación, interviene en pos de concretos cometidos e intereses barriales que hacen a la satisfacción de sus demandas, la participación social no es lo suficientemente profunda, pues no se han perfeccionado las organizaciones ni los canales de comunicación con el Municipio.

La organización vecinal ha sido fundamental en relación con el Municipio para concretar las obras públicas menores, como pavimento, alcantarillas, cloacas, alumbrado público, pero logrado estos cometidos y frente a nuevas demandas colectivas ha decaído la participación.

La comunidad no sólo demanda estas obras, sino que requiere otras que haga a la mejor calidad de vida urbana: salud, educación, esparcimientos, recreación, cultura, medio ambiente. Esto es lo que no se concreta, por eso decimos que se ve disminuida la participación social (1).

Las demandas de la comunidad local no son homogéneas ni iguales. Cada barrio presenta diferencias sociales, económicas, culturales que se traducen en distintos requerimientos. Cada sector territorial es un mundo, tiene sus particularidades, aún cuando presente demandas comunes a cualquier conglomerado social.

El Municipio no ha instado a una más profunda participación del vecino. Así, los Municipios más pequeños, si bien tiene una relación más inmediata con aquél, por insuficiencia o incapacidad técnica, administrativa o financiera, no puede dar respuestas a todas las exigencias de su comunidad. Los grandes municipios, los que conducen importantes conglomerados poblacionales están también alejados del vecino. Este se siente extraño al Municipio. A ello se suma el excesivo individualismo, la indiferencia frente al problema comunitario, el anonimato. Además, la crisis del Estado Municipal no escapa a la crisis del estado en general.

Por una u otra razón, el Municipio muestra hoy incapacidad e ineptitud para satisfacer a su comunidad con soluciones a la problemática social existente. Por ello se termina resintiendo la relación Municipio-vecino.

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[1] Históricamente las Sociedades de Fomento se constituían como entes de reclamos del vecino ante la Municipalidad para conseguir los servicios elementales para el barrio, una vez conseguidos éstas desaparecieron las finalidades por el cual se constituyeron. Hoy deben bregar por reclamos ambientales, culturales, por mayor valor agregado a la calidad de vida de su gente.

B) 2.- Debilidad institucional.

La DEBILIDAD INSTITUCIONAL: dada en que el Municipio parece mantener una relación de “hermana menor” entre el Estado-nación y el Estado-provincia.

El proceso de centralización política, administrativa y económica tiene una doble proyección: de la Nación a las Provincias, por un lado y de las Provincias a los Municipios, por el otro. Este fenómeno no se da aisladamente ni separadamente, sino que aparece de manera simultánea y vinculada. La Nación absorbió competencias de las Provincias y éstas a su vez de los Municipios.

El proceso de desmunicipalización es evidente. La crisis del Municipio, como gobierno y administración de la comunidad local, es un proceso histórico influenciado por varios factores, que han llevado a un vaciamiento institucional por pérdida de competencia y atribuciones que, originariamente, ejercía el Municipio.

A diferencia del federalismo que, a nuestro modo de ver, es más hoy un compromiso formal que una realidad, el Municipio fue una realidad que lentamente se convirtió en una institución formal.

En lo político, porque ha ido perdiendo su identidad como gobierno de la comunidad local (a lo que contribuyó los distintos golpes de Estado). Esto obedece sin duda al proceso de centralización, por absorción de competencias, por parte de la Provincia, como reflejo de lo que hace la Nación con ella.

Basta examinar las normas orgánicas municipales para comprobar cuáles eran las competencias que tenían los Municipios y cuáles son las que ejercen. Históricamente sus funciones no se agotaban sólo en barrido, recolección de residuos, alumbrado público, sino que comprendía toda las atribuciones necesarias que hacen al bienestar de una comunidad, aún aquellas de promoción económica comunitaria.

El Municipio fue perdiendo su aptitud gubernativa para convertirse en una nueva administración de servicios cada vez más elementales, costosa e ineficiente.

Al desarticularse como gobierno, pierde paralelamente entidad como administración local. Al igual que la administración pública se burocratiza, llegando a concebirse su sustitución por una empresa prestadora de los servicios, desconociendo, de esta manera, su entidad natural e histórica.

Debemos sumar, como factor agravante de la crisis Municipal, el deterioro progresivo de su situación económica-financiera. Una vez más, el monólogo de la Nación, la centralización de la Nación a la Provincia se manifiesta también en el Municipio, como reacción de esta última para recuperar recursos absorbiéndoselos al Municipio.

B) 1.- Crisis de credibilidad.

La CRISIS DE CREDIBILIDAD en las instituciones republicanas, como consecuencias de la crisis política, económica y social, también se reflejó en el Municipio que, progresivamente, ha ido perdiendo su rol de gobierno y administración de la comunidad local, degradando su esencia política, hasta convertirse en una estructura burocrática prestadora de servicios - los más elementales: barrido, recolección de residuos, alumbrado, etc. - Tal situación ha motivado no pocos cuestionamientos y predicciones en torno a la institución municipal, que van desde aquellas que niegan capacidad instrumental para servir a amplios conglomerados urbanos, pensando en su sustitución por una entidad distinta. Como si el Municipio hubiera caído en desuso frente a una nueva realidad, o los que sostienen que el Municipio debe lisa y llanamente reemplazarse por una empresa pública o privada, prestadora de los servicios primarios que demanda la sociedad. Rechazamos estas posiciones, por entender que el Municipio es algo más que una entidad administrativa, es una organización política con cometidos que comprende el coadyuvar a la promoción social y cultural del individuo y al desarrollo de la comunidad por ella misma a través de la promoción de las organizaciones sociales que deben participar directamente en el logro de los objetivos públicos bajo la orientación, dirección y control municipal.

B) EL MUNICIPIO EN CRISIS.

La magnitud creciente de los problemas urbanos y de las insuficiencias actuales del gobierno y de la administración municipal, llevan a reflexionar acerca de una crisis del Modelo Municipal – general y profunda – y a pensar en nuevos sistemas para una mayor eficiencia y eficacia en las tomas de decisiones de gobierno, tanto en la gestión como en la administración, sobre todo en las grandes urbes.

Pero debe entenderse que la crisis del Municipio es de transformación y no de “sustitución” o “extinción”, pues se trata de una institución permanente y necesaria – más aún en nuestro sistema constitucional – que solo requiere adecuarse y plegarse al nuevo mundo técnico, económico y social en que vivimos. Configura de por sí una insustituible forma de descentralización del poder y de la creación de un ámbito propicio de participación ciudadana. En este ultimo aspecto, las modernas tendencias reconocen el derecho de los vecinos, como usuarios de los servicios públicos, a intervenir de algún modo en el manejo de los mismos. Y también a tener un “forum” y legitimar canales de comunicación con las autoridades para expresar sus criterios y deseos acerca de cómo debe ser la ciudad, cómo debe desarrollarse y a qué intereses y aspectos debe darse preferencias.

El Municipio es el instrumento de gestión mas directamente ligado a la realidad cotidiana en una sociedad civil. De hecho, su dinámica se constituye en base a su doble inserción en la sociedad local y en el Estado provincial; por un lado, refleja las características específicas de la sociedad local, objeto de su gestión. Por otro lado, es el nivel del Estado de menor ámbito territorial y, por lo tanto, está sometido a una jerarquía institucional en la que ocupa el nivel inferior. Las características y orientación del Estado provincial se reflejarán inevitablemente en el funcionamiento y en la política municipal. En cierto modo, puede afirmarse que éste es el punto máximo de interacción entre el Estado y la Sociedad.

Dentro del marco señalado, se hace necesario readecuar y reformular la funcionalidad del Municipio desde la esfera del Estado-provincia, para ello se debe contar con un previo diagnóstico de la situación actual, para considerar luego las acciones correctivas que se consideren pertinentes.

Por tanto, las falencias que padecen los Municipio bonaerenses pueden sintetizarse en una serie de puntos básicos:

A) ALGUNAS REFLEXIONES.

Por razones de brevedad no se hará un enfoque histórico sobre el origen del Municipio argentino. Sólo se resaltara algunos puntos fundamentales que nos permitirá comprender la verdadera naturaleza, función y situación real del sistema municipal bonaerense.

El Municipio es una agrupación humana surgida de la relación social - la vecindad - que satisface necesidades económicas y culturales; con poder político, que ejerce una acción ordenadora de la convivencia local a través del ordenamiento jurídico y, a la vez, como una organización administrativa prestadora de servicios y de fomento a la actividad privada. En suma, es una institución política-administrativa.

Decimos que es una institución política, porque ejerce poder público, de carácter estatal, dentro de su competencia. Sus autoridades desempeñan cargos gubernativos, de carácter político, y los problemas que debe resolver son inevitablemente políticos. Su función no es meramente administrativa, de ejecución, sino gubernativa; organizando los servicios públicos municipales; planificando la realización de las obras publicas; dictando normas generales de carácter legislativo, que imponen obligatoriamente a todos los habitantes de su territorio; ejerciendo el poder de policía municipal y decidiendo problemas políticos de ordenamientos sociales y económico-financieros.

Decimos que es una institución político-administrativa, porque tiene por misión fundamental conservar y mejorar los bienes que integran el dominio publico municipal (plazas, playa, calles, jardines, bosques, museos, bibliotecas, edificios, etc.), administrar los recursos financieros, prestar los servicios públicos municipales y realizar toda actividad cultural, social y comercial de interés local.

Decimos que es una institución política-administrativa-territorial, porque el territorio es un elemento estructural indispensable, que fija los límites espaciales de su jurisdicción y, a su vez, es el objeto principal de su regulación. De ahí su competencia en materia de planificación urbanística y su potestad para regular las relaciones de vecindad de los hombres que habitan en su territorio.

Afirmamos que esta institución política-administrativa-territorial esta basada en la VECINDAD, porque son las relaciones que nacen de la convivencia vecinal las que determinan su surgimiento y permanencia. Es la interacción y no el lugar, lo que constituye la esencia de la ciudad y de la vida urbana (la ciudad sería, mas que un lugar geográfico, el centro generador y aglutinante de ese sistema de interacciones sociales que se desarrollan y proyectan sobre un espacio circundante indeterminado).

Por ello le son ajenos los problemas de carácter nacional, como las relaciones exteriores; la defensa del territorio y soberanía del Estado; el mantenimiento de las instituciones políticas; la legislación en genera; la conservación del orden interno; la administración de justicia; las obras públicas y los servicios públicos y sociales que interesan a todos los habitantes del Estado. Su materia propia son los asuntos de predominante interés local.

Sostenemos que la finalidad del Municipio es satisfacer las necesidades de vida de la comunidad local; realizar el bien común; proteger los derechos inalienables del hombre; favorecer el desarrollo de la personalidad física, moral y espiritual de todos los seres humanos, para que cumplan con su destino terrenal.

Por ellos decimos que es MUNICIPAL, toda actividad pública de predominante interés vecinal, que tiende a satisfacer las necesidades de vida de la comunidad local y el bienestar material y espiritual de sus habitantes.

EL MUNICIPIO EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.

INTRODUCCION.

Durante los últimos años se vienen publicando una gran cantidad de libros, como artículos en medios periodísticos y especializados, e incluso se puede encontrar variadísima información en páginas de Internet acerca de los MUNICIPIOS: su naturaleza, sus formas, su evolución histórica, su planeamiento político, su deterioro, su renovación y su posible futuro.

La dirigencia o conducción política, como los funcionarios públicos, se refieren seguidamente al Municipio, tanto ciudad, constituyéndolo en objeto de investigación y armado de ideas que, darán origen a programas o propuestas, como promesas de apoyo en experiencias de fortalecimiento municipal. Sin embargo, la realidad nos muestra que los Municipios son poco atendidos, nada escuchados y faltos en sus reclamos. Lo que nos indica y demuestra, por cierto, que las promesas de cambio son mucho más en el discurso que en la materialidad de los hechos y de las acciones.

A pesar de este creciente interés, nuestras ciudades van, tenazmente, de mal en peor; y mucho de lo logrado en cuanto a mejoramiento urbano, y que suele constituir el orgullo de las políticas de gobierno de turno, no han hecho sino precipitar la desintegración del espacio territorial, a través de una desordenada dispersión de los suburbios (o periferia) y de la anomia regional. En definitiva, se observa una total carencia de valor agregado en la calidad de vida del ciudadano.

Esta exposición no pretende o tiene como propósito exponer defectos o fallas del accionar político, por el contrario, intentamos buscar nuevas alternativas al desarrollo urbano, que permita enfrentar y superar las fuerzas que están desintegrando y deshumanizando a nuestras ciudades u a sus habitantes para convertirlos en simples animales de consumo. Nuestro desafió y nuestra lucha es por la supervivencia de nuestra cultura, que intenta ser práctica, simple, profundamente humanista y profundamente cristiana.

PROLOGO DEL COMPAÑERO ABEL REYNOSO.

Estimado compañero Luis:

Gracias por su envío. Está muy profesional lo que he recibido y me parece una buena opción hacer conocer a la nueva generación la historia de nuestro movimiento y sus protagonistas. La disponibilidad de los medios a nuestro alcance hace posible tamaña maravilla y acercan la comunión de ideales más allá de lo increíble.

En cuanto a las sugerencias que me pide, me permito enviarle algunas ideas con el objeto de ir construyendo el futuro de nuestra patria y de las opciones que habrán de ser necesarias para los tiempos que nos esperan.

Todas las opciones políticas que manejamos hoy en día pertenecen a inspiraciones del siglo pasado, lo cual indica que marchamos detrás de la historia. Perón momificado no nos sirve. Ha Perón hay que reinventarlo con su propia impronta y es allí en donde han de aparecer las enseñanzas que -supuestamente- hemos aprendido. El pasado de cualquier hecho histórico o político, tiene que servirnos solo de referencia; si nos empecinamos en congelarlo, estaremos congelando las ideas. Un espacio político es solo una estación en la marcha ascendente de los pueblos. Los verdaderos protagonistas, hacedores de grandes propuestas, no pueden ni deben detenerse y mucho menos dejar de crear, porque los futuros son caminos sinuosos y desconocidos que es necesaria una renovada fortaleza para transitarlos.

Ustedes que están llenos de esa fuerza incontenible que da la juventud, deben ser temerarios a la hora de mirar el porvenir. No solo es importante hacer la cosas bien, -eso muchos pueden hacerlo-, pero solo unos pocos son los que pueden hacer las cosas extraordinarias. Hay que recordar a Napoleón: "Lo posible ya está hecho, ahora hagamos lo imposible".

Si ustedes observan la composición actual del Peronismo, se habrán de dar cuenta de que nuestros actuales dirigentes tienen los ojos puestos en la espalda. Pero no ha de ser detractándolos que habremos de mejorar la opción; hay que superar la instancia superando la oferta con nuevas ideas y de esa manera habremos de romper con las anquilosadas y viejas estructuras y le habremos arrimado al Movimiento Peronista lo que hoy le anda haciendo falta: dinamismo, creatividad, renovación y fuerza incontenible para ser insertado en el siglo XXI.

Nuestra "Doctrina" tiene una riqueza inconmensurable, pero los hombres pequeños que han pululado y pululan a su alrededor, tienen anteojeras en su mollera y ni siquiera se han tomado el trabajo de interpretarla, mucho menos de entenderla. Si bien es cierto que necesitamos aggiornarla para adaptarla a los fatídicos tiempos que corren, no por ello carece de grandeza y el actualizarla, no obedece a ningún ejercicio de la imaginación, sino a un acto de sentido común! Esa es la tarea, que ustedes tienen por delante!

Un gran abrazo!